Smart City braucht gesamtstädtische Steuerung

Digitale Transformation verändert nicht nur Verfahren, sondern auch Organisationen und ihre Beziehungen zueinander (Mergel et al. 2019). Für Smart City rücken damit Fragen der Steuerung, Verantwortung und Rechenschaft in den Mittelpunkt (Grossi et al. 2020).

Unser Ausgangspunkt ist: Gemeinsame Transformation kann gerade dann ins Stocken geraten, wenn jede Organisation ihren eigenen Auftrag erfüllt. Ein Unternehmen soll beispielsweise wirtschaftlich arbeiten und zum kommunalen Haushalt beitragen; gleichzeitig erwartet die Kommune einen Beitrag zu gemeinsamer digitaler Infrastruktur. Das Problem liegt dann nicht primär in fehlender Kooperationsbereitschaft, sondern in Aufträgen, Finanzierungsbedingungen und Erfolgskriterien, die nicht aufeinander abgestimmt sind.

Drei Konfliktfelder im Konzern Kommune

Die Ausgliederung öffentlicher Aufgaben in kommunale Unternehmen ermöglicht Spezialisierung und operative Autonomie. Gleichzeitig sind Beteiligungsstrukturen in deutschen Städten komplexer geworden, insbesondere durch indirekte Beteiligungen (Rackwitz und Raffer 2024). Organisationsübergreifende Smart-City-Vorhaben erfordern deshalb, unternehmerische Autonomie und gesamtstädtische Ziele aufeinander abzustimmen.

Daten und Infrastruktur: Datengovernance ist auch Eigentümergovernance

Datengovernance betrifft nicht nur Datenschutz, Datenqualität und Schnittstellen. Liegen Daten und Systeme bei rechtlich selbstständigen kommunalen Unternehmen, kommt die Eigentümerrolle der Kommune hinzu: Welche Erwartungen formuliert sie für die gemeinsame Datennutzung und wer entscheidet über deren Umsetzung? Datengovernance geht in vernetzten Systemen über die Einzelorganisation hinaus (Janssen et al. 2020). Vor der Beschaffung sollten Kommune und Unternehmen klären, wer Daten verantwortet, gemeinsame Standards setzt, die Infrastruktur betreibt und Konflikte entscheidet.

Eine schwedische Fallstudie zeigt, wie unklare Ziele, getrennte Infrastrukturen und unterschiedliche Steuerungslogiken die digitale Transformation im kommunalen Verbund erschwerten. Die Eigentümervorgaben betonten kurzfristige Ausschüttungen, adressierten gemeinsame digitale Infrastruktur dagegen kaum (Magnusson et al. 2025). Der Fall ist nicht ohne Weiteres auf deutsche Kommunen übertragbar. Er veranschaulicht aber, warum es nicht genügt, Autonomie zu regeln und Kooperation lediglich vorauszusetzen.

Finanzierung: Kurzfristige Haushaltsziele treffen auf langfristige Investitionen

Ausschüttungen kommunaler Unternehmen entlasten den Kernhaushalt, einbehaltene Gewinne stärken die Investitionsfähigkeit der Unternehmen. Für Smart-City-Vorhaben heißt das: Die Kommune muss ihre Erwartungen an Ausschüttungen notwendigen Transformationsinvestitionen abstimmen.

Sebastian Blesse

Ausschüttungen kommunaler Unternehmen entlasten den Kernhaushalt kurzfristig; einbehaltene Gewinne stärken dagegen die Investitionsfähigkeit der Unternehmen. Heinemann et al. (2025) zeigen, dass öffentliche Unternehmen in Ländern mit stärkerem Konsolidierungsdruck einen stärkeren Rückgang ihres Eigenkapitals und einen höheren Schuldenanstieg aufwiesen. Fiskalische Regeln schwächen öffentliche Investitionen allerdings nicht grundsätzlich; entscheidend ist ihre Ausgestaltung (Blesse et al. 2026).

Für Smart-City-Vorhaben heißt das: Die Kommune muss ihre Erwartungen an Ausschüttungen und Verschuldung mit dem Bedarf an Transformationsinvestitionen abstimmen. Hohe Ausschüttungen, geringe Verschuldung und zusätzliche Investitionen lassen sich nicht unabhängig voneinander festlegen. Das betrifft Anschaffung und dauerhaften Betrieb digitaler Infrastruktur. Werden Investitions- und Folgekosten erst nach dem Pilotprojekt geklärt, greift die Smart-City-Strategie aus Governance-Perspektive zu kurz.

Kosten und Nutzen: Gesamtstädtischer Mehrwert trifft auf unternehmensbezogene Bewertung

Kosten und Nutzen entstehen häufig an unterschiedlichen Stellen: Ein Stadtwerk finanziert etwa Sensorik oder Schnittstellen, während auch Fachverwaltung, andere Beteiligungen und die Stadtgesellschaft profitieren. Eine Wirtschaftlichkeitsrechnung auf Unternehmensebene kann deshalb gegen ein Vorhaben sprechen, das gesamtstädtisch sinnvoll wäre.

Dieser Konflikt setzt sich in der Leistungssteuerung fort: Soll ein Unternehmen gemeinsame digitale Infrastruktur mitfinanzieren, wird aber vor allem an Jahresergebnis und Ausschüttung gemessen, passen Auftrag und Erfolgskriterien nicht zusammen. Ein Kooperationsauftrag bleibt widersprüchlich, wenn der dafür notwendige Ressourceneinsatz anschließend ausschließlich als Belastung des Unternehmensergebnisses bewertet wird.

Vom Zielkonflikt zur gemeinsamen Steuerung

Die OECD (2024) empfiehlt klare Eigentümerziele bei Wahrung operativer Autonomie. Für Smart City bedeutet das: Die Kommune sollte als Eigentümerin ihren Kooperationsauftrag ebenso konkret formulieren wie ihre Erwartungen an die Wirtschaftlichkeit. Bei gemeinsamer digitaler Infrastruktur müssen Auftrag, Finanzierung und Leistungsbewertung zusammenpassen.

Neben wirtschaftlichen Ergebnissen braucht es deshalb Kriterien für den Beitrag zum kommunalen Verbund - etwa gemeinsame Standards, definierte Datenprodukte oder die Verfügbarkeit kritischer Dienste. Diese Kriterien sollten am öffentlichen Auftrag ansetzen: Für digitale Daseinsvorsorge gehören dazu gesellschaftliche Teilhabe, gleichwertige Lebensverhältnisse und digitale Souveränität (Papenfuß und Polzer 2025). Aufsichtsgremien können dazu beitragen, widersprüchliche Erwartungen zu bearbeiten und Rollenkonflikte der Geschäftsführungen zu reduzieren (Krause et al. 2024).

Ein Governance-Check vor der Auswahl einer technischen Lösung

Um diesen Steuerungskonflikten zu begegnen, sollten zentrale Fragen im Schulterschluss zwischen den maßgeblichen Stellen der Verwaltung – insbesondere Smart City, Kämmerei, Beteiligungsmanagement und IT – und den betroffenen kommunalen Unternehmen beantwortet werden. Wichtig ist, dass die Verantwortung für die Steuerung dieses Prozesses klar definiert ist; der CDO kann dabei eine zentrale Rolle übernehmen. 

Folgende Fragen sind zu klären:

1. Welches gesamtstädtische Ziel soll erreicht werden – und welchen konkreten Auftrag erhalten die beteiligten Unternehmen dafür?
2. Wer verfügt über die erforderlichen Daten, Infrastrukturen und Kompetenzen – und wer legt gemeinsame Standards und Verantwortlichkeiten fest?
3. Wer entscheidet über Investition und dauerhaften Betrieb, wer finanziert beides – und wie passt dies zu den Ausschüttungserwartungen?
4. Wie werden Kosten und Risiken verteilt, wenn der Nutzen auch außerhalb des finanzierenden Unternehmens entsteht?
5. Woran wird der Beitrag zum gesamtstädtischen Ziel gemessen – und wo stehen unternehmensbezogene Erfolgskennzahlen diesem Ziel entgegen?

Der Check macht einen typischen Widerspruch sichtbar: Digitale Transformation wird als gemeinsames Ziel formuliert, während Mandate, Budgets und Leistungskennzahlen organisationsbezogen bleiben. Soll ein Unternehmen Infrastruktur mit gesamtstädtischem Nutzen finanzieren, ist zu entscheiden, wie dieser Beitrag in Finanzierung, Ausschüttungszielen und Leistungsbewertung berücksichtigt wird. Eine koordinierende Stelle kann diese Entscheidung vorbereiten, aber nicht ersetzen.

Gute Governance muss operative Autonomie nicht zurücknehmen. Sie klärt, wo gemeinsame Standards, Investitionen und Verantwortlichkeiten erforderlich sind. Wer Zusammenarbeit erwartet, muss prüfen, ob die bestehenden Steuerungsvorgaben sie auch unterstützen.

Literatur

Blesse, S.; Dörr, L.; Dorn, F.; Lay, M. (2026): Do fiscal rules undermine public investments? A review of empirical evidence. European Journal of Political Economy, 91, 102775.

Grossi, G.; Meijer, A.; Sargiacomo, M. (2020): A public management perspective on smart cities. Public Management Review, 22(5), 633–647.

Heinemann, F.; Nover, J.; Steger, P. (2025): State-owned enterprises, fiscal transparency, and the circumvention of fiscal rules. European Journal of Political Economy, 86, 102633.

Janssen, M.; Brous, P.; Estevez, E.; Barbosa, L. S.; Janowski, T. (2020): Data governance: Organizing data for trustworthy Artificial Intelligence. Government Information Quarterly, 37(3), 101493.

Krause, T.; Polzer, T.; Sidki, M. (2024): ‘Mind the board!’. International Review of Administrative Sciences, 90(3), 651–668.

Magnusson, J. et al. (2025): The vicious circle of ambiguity. Public Money & Management, 45(7), 828–836.

Mergel, I.; Edelmann, N.; Haug, N. (2019): Defining digital transformation. Government Information Quarterly, 36(4), 101385.

OECD (2024): OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024. OECD-Publishing.

Papenfuß, U.; Polzer, T. (2025): Digitale Daseinsvorsorge: Definition, Status Quo und Ausblick. der moderne staat, 18(2), 283–299.

Rackwitz, M.; Raffer, C. (2024): Shifts in local governments’ corporatization intensity. Journal of Public Administration Research and Theory, 34(3), 371–386.

Einladung zum Austausch in Leipzig

Wie lassen sich digitale Transformation, finanzielle Tragfähigkeit und die Steuerung öffentlicher Unternehmen zusammendenken? Darüber diskutieren Wissenschaft und kommunale Praxis auf der Tagung „Governance öffentlicher Unternehmen: Herausforderungen und Chancen in Zeiten von fiskalischer und digitaler Transformation“ am 24. und 25. September 2026 in der Bibliotheca Albertina der Universität Leipzig.

Gleichzeitig startet das Netzwerk „Governance of Public Enterprises in Transformation“ (GOPET). 

Smart-City-Teams und Interessierte aus Verwaltung, Kommunalpolitik, öffentlichen Unternehmen, Beteiligungssteuerung, Wissenschaft und Beratung sind herzlich eingeladen.

Anmeldung bis 16. September 2026: gopet@uni-leipzig.de

Programm und weitere Informationen: www.wifa.uni-leipzig.de/gopet